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公共事物的责任分担与利益分享――公共事物管理体制改革与开放的思考

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

 摘要:公共事物是关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务,包括公共物品的生产供给和公共服务的设立开展。政府作为唯一主体,包揽一切公共事物的旧格局,是与高度集中统一的政治体制和单调的社会生活相联系的。公共事物的新形态,要求政府转变职能,推动公共管理社会化,构建政府与非营利组织责任分担,平等竞争,利益共享的新模式,实现有中国特色社会主义公共管理制度的创新。


   一、公共事务的内涵与特性


   公共事务就是伴随社会发展过程发生的关系国家。集体、个人共同利益的社会性事务。公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。从广义上理解,国家事务和阶级事务也可列入公共事务的范畴,或者说它们之间有相互包含的关系。但是,我们认为,国家事务、阶级事务的目标指向与社会公共事务是不相同的,这两类事务的运作也有专门的规制,其承担者也特定不二。因此,还是应与公共事务严加区别,另当别论。


   公共事务的最大特性,就是它的公共性。公共事务的发生源自公共需求的变动;公共事务的承担是政府的责任,但它不排斥任何社会组织和社会成员的参与;公共事务的成果又可以让参与者(投资人)和非参与者(非投资人)共同享受,普遍获益。这种现象,经济学称之为公共事务的非排他性和不可分割性。公共事务的“公共”特性,决定了公共事务是无利可图的,公共物品和公共服务是无法通过市场交易提供的。所以,以追求利润为目标的企业“不愿管”公共事务,而势单力薄的私人又“管不了”公共事务。那么,公共事务的责任就理所当然地落在专门的公共管理机构――政府身上。


   但是,公共需求的不断变动,又决定了公共事务还具有另外两个特性――多样性和阶段性。


   公共事务的多样性,表现出社会生活的变化发展,公众自主选择公共物品和服务的权力的真正实现。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好倾向不可能一模一样。普遍的需求与特殊的需求。较低层次的需求与较高层次的需求,分布不均地存在于不同的社会群体中。恰恰是公共事务的多样性,检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点,同时,为以益公惠民、服务大众为宗旨,以非营利为基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据,并创造了极大的机会和生长空间。


   公共事务的阶段性,表现出公共事务在社会发展的不同阶段,会有不同的内容、不同的形式和不同的标准;某些事物在某一阶段会集聚增多,某些事务的范围、对象会发生转移变化。在经济不发达的社会阶段,低层次的基本生存需要是公众普遍的需求,那么,公共事务的大部分甚至全部都是围绕着提供和保障公众基本的吃饭穿衣展开。社会经济发达了,公众的生活品位发生分化,对生存质量和福利水平的要求更高,更多元化,文化方面、个性发展与享受方面的公共事务增多了。例如,现阶段,居住环境方面的公共事务增多了,人口流动、卫生保健、尊老爱幼方面的公共事务增多了,消除贫富差距、创造平等机会方面的公共事务增多了。而且,一些原来纯属经济事务范畴的事务,也逐渐转化扩大为公共事务,例如,交通、电话通讯、信息网络建设等事务。显然,此阶段的公共事务与经济匾乏时代的公共事务不可同日而语。


   现代社会,是以和平与发展为主题的社会,各国政府已注意到治理好公共事务,对国内稳定,提高国际竞争力,促进和平与发展的重要意义。许多发达国家,把改革公共事务管理作为政府的优先目标之一。国际权威评估机构已把公共事务管理作为衡量一国政府施政目标和治理水平的重要指数,把公众在公共事务中的地位和参与程度,作为衡量一个社会民主文明进步的尺度。


   二、公共事务管理的旧格局和现时状态


   随着我国社会发展,社会公共生活日新月异,公共事务日趋丰富膨胀,旧的公共管理模式受到冲击和挑战,政府担负公共管理职能的各种弊端也逐渐暴露出来,诸如:公平与效率的矛盾;相对固定的行政程序不适应日趋变动的公共事务的矛盾;政府机构膨胀、管理成本无限增长、财政负担加剧问题;官僚主义和形式主义问题;难以遏制腐败问题等等。公共事务管理制度的改革与创新势在必行。


   新中国50年来公共事务管理的基本状况和格局,有四个突出的特点:


   1. 管理公共事务的中心地位。主体地位几十年牢固不变。政府包揽一切公共事务,自上而下,一统到底,方方面面,无所不在。社会一切公共福利来自政府;


   2.各级政府行政部门重叠庞大,低效率高成本运行;


   3.习惯运用行政命令。宣传教育、群众运动。义务劳动综合治理的模式;


   4.政府之外,没有任何自治的承担公共事务职能的机构。


   具体分析,公共事务管理旧格局之“特”与中国过去的国情之“特”也是相互吻合的。


   首先,指导思想上的‘极左”和理论上的教条主义,直接导致体制上的僵化和管理行政的偏执。政府在施政过程中,把遵循“全心全意为人民服务”的宗旨,逐渐演变成了包揽~切公共事务,全面垄断公共权力。


   其次,在计划经济体制下,社会公共事务与政治、经济高度集中统一千一体,不仅政企不分,社会公共事务的运行也高度依附于政治权力的要求和政治目标、原则及秩序的规定。政府的职能并没有实现也不可能真正实现分化。体制决定了政府必然包揽一切公共事务。政府办企业、政府办社会,政府把天下的事务、天下的责任一身担,成为唯一的公共事务管理机构,名副其实的“全能政府”。


   第三,从社会公共生活的主体――公众的状态看,民间缺乏公共契约的自律与他律的传统习惯,而政府又没有缔造民主参与、广泛合作的制度进行有效的利益诱导,那么,公共事务除政府独家辛劳经营之外,原本可开采利用的更深厚更广阔的民间资源都白白流失掉了。


   第四,长期以来,我国民众的温饱问题未解决,基本的物质文化生活需求处于低层次,公共事务相对简单,量少。


   客观评价,必须肯定的是,人民政府几十年来在为最广大的人民群众提供最基本的公共物品和公共服务方面,是全心全意不遗余力的。不管政府组 织有多大局限性,政策措施多么僵化死板,为全体公民提供基本的公共物品和公共服务还是政府的职责。不过,面对飞速发展的社会,面对公共事务的新生长、新形态,政府独家承担的职责也必须向政府外延伸,分解了。


   我国从1998年开始实施新一轮机构改革,对政府机构的整体功能和管理职能进行重新疏理定位,这种职能定位,用朱?基总理一句最简洁的话说就是:政府要管市场,但不能办市场。具体地说,政府职能主要是宏观调控、社会管理和公共服务三大块。这反映出政府力图实现其行政管理与加速构建社会主义市场经济体制的目标取向相适应,与社会公共事务呈现的崭新变化相适应。这是一次不同于以往的带有制度性根本转变的改革。已经进行的改革,给企业乃至整个经济生活带来的效益是巨大的。企业脱离了政府的行政管制,以真正独立的经济主体投入市场竞争,追逐和获取最大的商业利润,整个社会经济总量迅速增长,人民群众物质文化生活日益充实丰富,社会公共事务也日趋膨胀,并随之出现许多新领域、新形态、新问题。但是公共事务的变化并没有像经济事务、政治事务的变化那样引起从政府到民间强烈的关注。在公共事务领域出现的许多问题,更显示出政府目前的体制改革和职能转变在公共事务管理方面还不到位,不配套,不衔接和不适应。这就造成了目前我国公共事务管理总体上呈现“三态”:


   1. 矛盾态。一方面政府体制改革把公共服务作为一项重要职能加强和改进;一方面社会公共事务伴随市场经济发展丰富扩大,大量的公共事务是前所未有的(没见过),政府受职能和人员编制、素质制约,既不可能投入更多行政资源来管理(管不了),又缺乏管理的经验和技术(管不好),若按旧的行政主体模式来管,往往出力不讨好。


   2. 2.真空态。长期以来,我国国民经济结构一直局限在第一部门(企业)与第二部门(政府)的二元化格局当中,而对以非营利为目的,以参与公共事务、推进社会公益为宗旨的第三部门(营利组织)构建与发展严重忽视。社会公共事务责任分担的法规、政策几乎空白;民间合作承担公共事务的意识淡漠,能力乏弱;有关第三部门(非营利组织)的理论研究和舆论宣传更为少见。


   3. 3.流失态。由于制度的空缺和体制转换的不到位、不配套、不衔接,导致社会公共事务的“利益蛋糕”无法做大,甚至导致利益流失。例如,市民利益社区化后,社区服务与管理制度的空缺;企业污染公共环境并对民众健康造成损害,这种外部不经济问题缕缕发生无力纠正;城镇现有公共文体设施和福利设施长时间闲置甚至荒废,有些转为商业性使用;企业、私人捐赠的公益金,本来有保值增值的能量和效应,由于机构和制度不完善,无监管,账目混乱,致使大量基金不仅难以保值增值,甚至在投资中被骗,被拆借、挪用、流失;许多适宜政府与非营利组织携手开发共同承担的公益事业,未能有效地开发等等。


   4. 公共事务管理的改革正随政府体制的改革在推进中,方向已明确,大势趋好。现在所要做的,就是加速新陈代谢,全方位实现公共事务管理的制度创新。


   三、公共事务管理的新模式


   考察当今西方发达国家,繁多的社会公共事务,包括为国民提供各种福利,政府的作用十分有限,而无数的非营利组织却活跃于社会公共事务的各个角落,各个层面。从育婴到养老,从早餐营养到房屋修缮,从博物馆、图书馆到著名学府、交响乐团,公民权益、法律援助,甚至海外救援,民间的非营利组织都有担当着十分重要的角色。这里,固然有传统原因,但更重要的原因,是对世纪80年代以来,西方发达国家普遍推行了公共管理制度的改革,正构建一种崭新的公共事务管理模式。如何依据我国的国情,借鉴西方发达国家公共管理制度改革的经验,构造有中国特色的社会主义公共事务管理新模式,我们认为可以从以下几方面考虑:


   1.公共事务管理责任分担


   公共事务管理责任分担,取决于政府职能转换的到位,把一贯由政府直接承担的公共事务转移给政府外的民间非营利组织。其动机和目标就是打破公共事务管理政府唯一主体、包揽一切的格局,逐步实现公共事务管理社会化。


   根据新的公共管理模式,政府虽然还是专门的公共管理机构,但却不是唯一机构。在民间非营利组织能够提供有效的、经济的、高质量的公共物品和公共服务的领域,政府必须退出,这样可以激发民间的创造性潜力和建设能量。政府虽然随公共管理职能的部分转移,也转移了公共事务的责任,但绝不是放弃了责任。政府依然承担着公共事务的政治责任和经济责任,即政府通过公共政策。公共管理和服务标准。目标、原则的制定和监督执行,保证“全心全意为人服务”的宗旨真正落实,保证公共事务管理的质量不能降低。同时,政府有责任培养教育非营利组织的管理人员,提高他们的思想道德素质和业务素质,推动非营利组织健康、规范。持续发展;政府有责任根据公共事务的不同领域。性质。类别,对承担责任的非营利组织进行财力支持和实行税收优惠。即便在一些需要政府直接参与管理的公共事务领域,政府也应采取“有进有退”“有所为,有所不为”的策略,进而有为,退而有序,多做“雪中送炭”,少搞“锦上添花”。


   政府从具体的公共事务中解脱出来,就能够以监察者和指导者身份审视公共管理质量和效益,促进公众权益和福利的扩大。同样,由于政府管理公共事务权力下放,公共权力独家垄断的格局被打破,社会监督制约机制加强,不仅有利于政府克服官僚主义倾向,减少政府官员权力腐败的机会,而且可以监督和纠正非营利部门可能出现的“第二政府化”及成员的“官僚化”倾向,当然,也相应降低了公共事务管理的成本。


   各类非营利组织进人公共事务领域,与政府分担责任,还可以有效地医治与市场经济相伴生的“淹场失灵、政府失灵’综合症”。“市场失灵”是指市场机制不能使资源配置达到最优化的状态,特别是不能按最优化的原则提供公共物品和公共服务;而“政府失灵”是指政府作为公共事务的主要承担者,只能按平等的原则提供一般的公共物品和公共服务,满足普遍的需求,而不可能满足公众‘个性化”。“多元化”的需求。在“失灵”症状下,非营利组织(第三部门)就可以展现其自身多样性服务和供给的优势,与政府形成互补关系。例如,我国“希望工程”、志愿者组织、社区服务机构及慈善团体等非营利组织,通过实施扶贫、助残。康复。再就业等活动,调节社会成员的收人差距,减少贫富不均,救助社会弱势群体,创造平等机会,缓和社会矛盾,营造稳定和谐的社会发展环境;再如,一些企业为追求最大的利润,不惜以损害公共环境为代价,随意排放废气、废水、废渣,造成外部不经济,而自然(绿色)环保组织、社区自助团体。动物保护组织等非营利组织就能够协同政府职能部门及新闻媒体等机构,对这类企业实施监测、限制整改、舆论压力、受害索赔等行动,促进社会经济与生态环境的可持续发展;还有,非营利组织资本有机构成相对于营利组织(企业)较低,即非营利组织本身的运作成本低。这样,它的自身容量和发展空间就很大,大量从第~产业(农业)转移出来的剩余劳动力和第二产业(工业)结构调整技术进步转移出来的劳动力,都可以吸收进入重点从事第三产业(服务业)的非营利组织。这正符合现代社会产业结构的调整。人力资源重新配置的大趋势。


   其实,非营利组织释放能量的空间还很大,远不止这些。在市场经济条件下,许多事务政府不直直接插手干预,或者干预以致成本过高,而交给民间非营利组织去做,会收到事半功倍的效果。近几年,频频举行的国际性、区域性的“非政府组织”论坛,对中国及世界范围的现实问题和未来发展进行研讨、预测和技术咨询,它所形成的“软科学”成果,无疑对政府决策和企业拓展起到非同一般的效果。非营利组织承接了政府的某些公共事务管理职能,又非政府权力的延伸和扩张,这种政府与社会之间的中介地位和角色,使得它可以保持中立,灵活自主地参与社会公共生活。


   当然,列举非营利组织的种种优势,并非想证明它完美无缺,是包医社会‘下病”的“灵丹妙药”,也无意将它理想化。相反,对于中国的非营利组织来说,要与政府分担责任,要将潜在的能量。优势和长处变为现实,还有很多艰苦的。基础性工作要做。至少,以下三项建设应予优先考虑:第一,培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。这又分两个方面:一方面,非营利组织除吸引大量志愿人员参与工作外,专职管理人员的人格魅力和综合素质对推动组织的运作至关重要;另一方面,任何非营利组织都要有自己的“专业”定位。优秀的专业素质和丰富的经验无疑有利于提高服务的效率和质量,而专业素质差或定位不清不仅不利于吸引支持者捐助,而且会降低组织的公信度。第二,非营利组织必须学会以最好的方式管理。仅仅有一批具无私爱心和良好意愿的仁人还不够,还必须高效地运作,并追求最低成本最优结果。非营利组织必须是“效率组织”。第三,非营利组织必须学会筹资募捐。非营利组织必须拿出物品和服务成果吸引公众捐献,要善用媒体宣传自己,还要建立严格的财务审核和准确的信息披露制度。非营利组织必须是“廉洁组织”。


   公共事务的责任分担,不仅仅是扩大了社会责任的覆盖面,实质上是开发利用了高品质的社会资源,大大增加了公共物品和公共服务的有效供给量,给飞速发展变化的社会添加了新的生机和活力。


   2.公共事务管理引入竞争


   市场竞争,可以带来资源的优化配置,带来公共物品和公共服务的多样化。但是,公共事务不像经济事务可以直接通过市场竞争,实现最优化目标。因为,公共物品和公共服务所具有的特性,使得花钱购买的人和不花钱购买的人,都能得到同样的享受。如果大多数社会成员都希望别人出钱出力,自己“免费占光”,公共物品和公共服务便无人提供。由此可见,公共事务不可能通过市场体系,即由个别消费者与生产者之间的交易来解决。而在计划经济时代,政府是将公共物品和公共服务领域当成纯消费领域,由行政职能部门或称为“事业单位”的政府附属机构,靠有限且固定的拨款来经营运作,这便在很大程度上限制了公共物品和公共服务的开发、生产及供给。实践证明,政府独家垄断公共事务,无论从质或量方面衡量,都有无法满足公众的普遍需求和特殊需求。


   但是,政府是市场原则的永恒禁区,公共权力不可交换。也就是说,由政府垄断公共事务,公共事务领域就不可能按市场原则引入竞争机制。现在,推进公共事务管理社会化,承担公共事务的非政府的非营利组织就可以打破禁区,合情合理合法地实现公共管理与市场竞争的“稼接”。


   首先,营利组织的“效益第一、优胜劣汰、用户是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理过程。在公共权力社会化环境中,公众掌握有选择公共管理组织的绝对权力。公众的满意程度是评价服务组织的基本标准。因此,哪个组织要在市场竞争中谋求和争取自己的机会。份额和地位,就必须拿出自己的物品和服务接受公众的选择。原来政府垄断公共事务时的一切弊端和局限,在公平竞争中,在公众的选择中将会减少、弱化甚至被消解。


   其次,承担公共事务的非营利组织以政府的经费和社会捐款作为业务运作的资本,那么,就必须自觉接受政府和社会捐助人的监督,搞好行业自律,建立规范的财会制度,对产品开发服务项目进行成本核算,以求获得最优的社会效益和经济效益。这样,从制度上克服政府垄断时只投入,不管效益,追求“公平”,牺牲“效率”的弊端,实现公共事务管理的“公平、效率、成本”三者兼得,均衡发展。


   第三,承担公共事务的非营利组织为争取产品和服务的优质化。多样化、个性化,可以凭自身优势与营利企业合作,进行项目的技术研究和开发,在不影响服务质量和公众接受的原则下,甚至可以给予营利组织相应的商业机会和商业利益。需要指出的是,非营利组织的宗旨和根本性质是非营利性的,并不意味着这些组织不会盈利。它不以营利为目的,它依法合理的服务性收费及运作中获得的利润,再投入继续运作,可以增强服务能力,提高产品素质。总之,公共管理引入竞争,可以使公共产品公共服务更加多样化。优质化和低成本,直接受益的必然是公共事务的主体――公众。


   3.公共事务的利益共享


   “共享”,是一个含义丰富的概念。1995年,在丹麦首都哥本哈根举行的社会发展问题世界首脑会议,把“人人共享的社会”作为主题。在会议通过的《行动纲领》中对其含义作了阐述:一个人人共享的社会,是一个包容的社会,其基础是尊重所有人的人权和基本自由,文化和宗教多样化,社会正义、民主参与和法制。人人共享的社会,是一个根据所有人的需要和能力,调整自身结构和动作,并调整自己政策和计划的社会,从而发挥全体社会成员的潜能,并为所有人谋取福利。因此,可以理解,“共享”,是人类生存资源的共享,是发展机会的共享,是社会成果的共享。共享的社会,将进一步使人能够在互惠和公平的原则指导下,彼此投资,并分享此种投资的成果。


   我们认为,把“利益共享”作为中国特色社会主义公共管理改革的终极目标最恰当不过了。公共事务,实质上体现的是公共利益。过去,我们在公共事务管理中,强调国家利益、集体利益、个人利益三者的统一。无疑,这是正确的。只有三者统一,才能实现共同利益,才能“共享”。遗憾的是,实践中却总是将个人利益从“统一”中剥离出来,又总是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“牺牲”个人利益,而且,这种“牺牲”长期得不到“补偿”。久而久之,人们参与公共事务的真诚与热望受到伤害,人们对待公共事务就变得冷淡、虚假应付。消极抵触,而作为社会公共利益的“蛋糕”迟迟做不大,甚至萎缩。实际上,这已经造成了公共事务领域的恶性循环。


   公共事务管理的改革与创新,势必要在制度上和宏观环境上创造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的领域,乐于与他人合作交往;更多的人乐于投资于社会公共事务,承担社会公共事务。在公共事务中,个人的权利、非政府的社会组织的权利与政府的权利是平等的,待遇是互惠的,利益是共享的。这样,社会主义公共利益的“蛋糕”才能越做越大,人人共享的资源才能越来越丰富,社会发展和个性发展的空间才能越来越广阔。这方面,大连。上海、南京等地社区建设的成果,深圳市志愿者组织“义工联”的活动,都是成功的范例。今年,国家将要实施的“志愿者注册登记制度和志愿者服务时间储蓄制度”(据2000年12月 6日《中央电视台》报道),为推动公共事务管理的改革,实现“利益共享”开创了制度先例。


   中国改革开放的设计师邓小平曾提出:发展才是硬道理。还提出,要把人民满意不满意,人民拥护不拥护,作为党和政府制定政策和推进工作的出发点。可以说,只有实现公共事务管理制度的改革开放,才能促进公共事物丰富和发展,公共利益充实和扩大,而能不能够实现“利益共享”,是检验以勤政。廉洁、务实、高效为目标的政府体制改革成功与否的标志,是检验政府新的公共事务的管理制度成功与否的标志,是检验政府是否真正贯彻落实“全心全意为人民服务”宗旨的标志。


   中国人口众多,地域广阔,社会又处在大变革大转折大发展的过程。因此,任何~项改革与创新的举措都将是一个渐进的过程,都将有一个实验推广的阶段,都应当是实事求是,因地制宜,因“事”制宜的。我们坚信,公共事务管理制度的改革与创新,必将推动我国社会生产力的发展,推动社会文化的全面进步,极大地增进广大人民群众的根本利益。