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从村长选举制度和实态看中国的住民自治(上) ——以四川省调查事例为中心

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

   问题所在

    被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域,这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化,而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即,此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件(1989年)以后,「对民主化/人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

    然而,在处于转型期的中国农村中,藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任(即村长)选举制度,农村地区正以远超过一般理解的速率,进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下,我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授,于1996年8~9月进入四川成都、重庆郊外的农村,进行有关当地农村选举的制度整备状况,及其实际运用实态之现场调查之后,使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

    现在中国农村基层社会所发生的变化,令人刮目相看。因为在市场化的进展之下,中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现:秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中,也很难找出权力单位直接介入的痕迹,虽然是在同样的规定制度下,但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织(即都市的居民委员会主任)选举大相径庭。首先必须接受的是,农村民主化的制度性进展,已达到一个远超过上述一般人理解的水准。

    然而,此项制度终究过于浮面,在农村住民的选举行动背后,传统家族.宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等,反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图?是因为有自信能控制农民?还是试图「疏解」包括都市部在内的不满?原本在广大的中国即有都市.农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下,此种基层选举制度能延伸至何种程度?究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响?

    若依照此种问题意识,则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举,其制度性整备的情况和实际的运用实态,即能显示转型期中国的住民自治现状,且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程,是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

    因此,本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下,用以概观全国的总体情况,而于其间切入此次的调查结果(注1)。此外,在比较都市居民委员会的情况之后,笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

    村民委员会成立的历史

    首先,笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

    一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会,是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织,若包含其萌芽阶段在内,大致可区分为三个时期。

    萌芽阶段(1980~85年)

    依中国民政部资料记载,为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势,在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织(注2)。在由集团农业解体为个体农户的过程中,各农民间基于必要的自我防卫,于是「自然发生」自治组织。但是,由于人民公社制度的撤销,政府方面基于行政考量,为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中,因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”,从而有此种制度的产生。

    82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」,这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定,各地逐渐试办村民委员会。其后,根据『政社分离与乡政府设立通知』(1983年10月中共中央颁布),更进一步将此种动作扩展至全国,至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是,此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容,其组织制度亦无任何规范,故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

    因此,这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现?或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」,进而发生的全面性潮流?此点关系着村民委员会组织规定的性格,亦是形成选举制度的基本视点。

    法的准备阶段(1985年~1990年8月)

    对于此种实际状况,首先是各地地方政府为加以因应,而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日,第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法(试行)』(以下称『村民委员会组织法』,)并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末,在上述视点的基础上,于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省,更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。

    其间,四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举,但其法源依据只不过是各地的地方性法规,是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后,再予以个别实施而已。因此,本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一,具体的实施方法亦无法一致。

    制度化阶段(1990年以后)

    制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』,而于全国展开村民自治示范点(最初选定59个村落)开始。以此为肇端,中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规,并将其扩大至16省,总计在二十二个省、市、自治区内,展开村民委员会组织的制度化。

    在实际选举方面,由于上述第一次选举的时点并不一致,故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施,因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而,在此过程中值得一提的是,地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如,各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义,向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告,甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外,同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下,向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。

    在此种基础上,基于人民代表选出手续,各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定,而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则,即于各省级乃至县市层级予以确定。

    村民委员会选举的过程

    所谓农村基层选举,系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中,除选举方式的选择以外,特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。

    1选举机构

    此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体,其名称依地域而有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同(注3)。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看,福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外,比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。

    因此,此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言,其成员为3人~9人左右,但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成,而党支部书记则担任选举机构的组长(或主任)指导选务工作(注4)。例如辽宁省义县的选举规定中,明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共5~9人所构成,而浙江省宁波市则规定:「一般以村党支部书记担任主任,再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者5~7名组成」。

    若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看,党支部系统有无进行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而,几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用,强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的(注5),并无将党支部书记排除于外的事例。

    就此而言,「选举机构」自身的选出过程即是问题,但此点亦无全国性统一规定。基本上,其组成存在下列各种方式。a.由村民会议乃至村民代表会议推荐(吉林县梨树县);b.由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名,而于村民代表大会审议、表决(山西省古交市);c.由村民代表会议推荐(江苏省、陜西省、山东省等);d.由党支部指名(浙江省);e.由村民团体指名(内蒙古)f.由村民小组推荐(河南、黑龙江等)。在此次调查的重庆市事例中,则是采用上级乡(镇)选举委员会决定村民领导小组的人选。

    在重庆郊外花溪镇建新村的事例中,由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等7人组成选举工作领导小组;在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长(2名)、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例,在其它调查的村镇当中,党支部书记(乃至副书记)几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。

    2选举资格

    关于村级选举的选举资格,基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例,其规定为「满18岁以上之村民,不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间,均有选举资格。但依法被剥夺政治权利者除外。」(第10条)。然而其实态并非如此单纯。

    因为中国有户籍制度的存在,因而有符合宪法规定的选民,却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此,具选举资格者虽有义务进行选举资格登记,但因其户籍并非登载于该村,故须以其转入该村之日为准据,始得认定其选举资格。

    在重庆市的事例中,「因工作、婚姻及家庭等事由,在本村居住半年以上,且善尽村民之义务者,虽未转入户籍,亦得进行选举登记」(第12条)。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面,沈阳市规定为「半年」,此为同属长期的部分,而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日10日以前」。

    此外,选举资格者名册的发表一般为选举日10日以前。以重庆市为例,其规定为「选举资格名册须于投票日20日以前公布」,这是属于其中期限较长者,但若依北京中央政府民政部之主张,则鼓励于投票日30日以前公布选民名册(注6)。

    3选举方式

    在选举方式方面,我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。

    所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态,若候选人人数与议席相一致时,称为「等额选举」(同额竞选)。无庸赘言地,如欲表示选民意愿而给予选择可能性时,当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法』中,虽未明确规定关于差额选举的实施,但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而,其中一部分地方因「误解」差额选举方式会分散选票,而认为此点是选举的失败,竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者(注7)。

    然而,差额选举之所以成为问题,其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即,村民委员会选举的议席(即主任、副主任和委员)是否将三种选举的内容个别举行,乃是问题之所在(注8)。全国性法规『村民委员会组织法』中,规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」,此点几乎是普遍性的规定,但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内(如福建、陜西、青海、河北等)。

    的确,以中国的现状而言,若虑及人口流动性之高,分散型居住形态或农民的政治成熟度等,对于部分地域存在倾向间接选举方式一事,绝非有何不自然之处。例如在出外劳动者高达50%的农村中,村内残留者多为儿童与老人,此时当然只能考虑变通的办法。此外,于交通不发达地域实施选举大会时,其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时,在意识较低的村落中,亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴,但若村的财政无某程度的余裕时,事实上此点必将是不可能达成。

    另一种因应中国的状况而采用的方式,即是「流动选举站」和委托投票的形态。在重庆市的事例中,其选举办法第24条及25条中,规定以不识字者或不在者为对象的代理投票制度。至于「流动选举站」则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时,得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定3名以上的投票监察员负责事务。」(第23条)。

    同时,第23条后段规定候选人本人以及「候选人直系亲族不得担任投票监视及开票集票业务」,试图避免宗族支配选举的事态。但相反地,中国之所以有必要做此种规定,乃是证明宗族势力干涉选举之事确实正在进行。事实上,依半正式的社会研究著作『中国人民大学社会发展报告(1994-1995)』所载(特别于「乡村宗族活动问题」一章中),指出「某些地方以宗族势力代替基层组织」,批判「宗族势力的协议直接支配基层组织的选举,它在维持方秩序上扮演一定的机能,但亦有部分地方政府竟以屈服与其妥协」(注9)。

    无记名秘密投票制度虽未规定于『村民委员会组织法』,但若由各地方性规定来看,可知其相当普及。以重庆市为例,其规定的第22条即表明「村民委员会选举一律采用、实施无记名投票方式」。同时,在1992年第一次选举中,甚至有地区是由选民每人各持一粒豆子,由其将豆粒放置于侯选人前方的碗中,以此进行投票的运作者(青海省太和县)。在我们此次的调查中,四川省彭山县在上次选举中有七个乡镇以举手方式投票。此等措施是虑及文盲们的投票问题,但现行规定中则采用上述代书员制度乃至于委托投票制度,而禁止举手投票的方式。在此次调查的所有对象中,均是实施差额选举、直接选举、秘密无记名投票制度,故可确认其已有一定程度的落实。