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村级治理中的村民代表 ——关于村民代表会议制度效能的讨论

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

内容提要:村民代表会议制度是村级治理中民主决策、民主监督和民主管理的核心。本文通过对村民代表与村民和村干部关系一般图景及例外情况的考察,认为村民代表会议制度能否发挥效能,不仅与制度建设有关,而且与特定的村庄基础有关。正是村民代表的代表能力构成了特定的村庄基础。只有通过制度建设而使村民代表会议制度提供给村民和村干部的收益,大于建设所需要的成本,村民代表会议制度才有良性发展的希望,其效能也才会因此增强。

关键词:村民代表会议 村级治理 制度

Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.

Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System

 


一、引论

1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条:“人数较多或居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲,增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一,可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界,徐勇认为,“相对村民而言,村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下,村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下,形成了乡村干部事实上的利益网络,而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村,选举就只是增加了新权威的合法性,但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变,它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系,阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利,使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为,村民自治仅仅选举是没有用处的,必须由权威性自治向代表性自治转化,不仅在村委会选举阶段,而且在整个村民自治的过程中,赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为,在村民自治实践中,村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大,这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质,而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。

的确,村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要,它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要,具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系,就具有十分重要的意义。本文中,笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段,来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础,而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。 

二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景

考察村民代表在村级治理中的作用,核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲,村民代表是由村民选举产生的,村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民,村民理应信任村民代表,村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看,1998年《村组法》正式颁布实施以后,全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议,而且推选村民代表的方式十分民主,大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉,推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。

由村民推选产生的村民代表,不仅应该具有较高的素质,而且具有参与村务的能力。因此,在村务管理、村务决策和村务监督中,村民代表应该对村干部有着强大的约束能力,村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合,而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉,也懂得村务的村民代表,可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题,从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。

进一步说,因为村民代表是由村民选举出来,受村民信任,素质较高且声誉较好的,村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力,而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会,而具有与村干部全力合作协商的机会,这就可能导致如下一种结果:对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务,村干部可以通过与村民代表的协商,形成决议,然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去,从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说,村民代表充分参与村务管理、监督和决策,将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成,比如修路建桥;违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力;外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施,村庄的合作能力提高了,村民的团结程度提高了,过去办不成的事情现在有了办成的希望。 其实,这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念,这种信念不仅来自于理论推断,也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实,从某种意义上,甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会,也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。

但是,以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响,而使其发生作用的能力蒙有一些阴影,并造成不是因为制度安排不到位,而是因为村庄基础不充分,所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础,对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡,具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。


三、村民代表与村民和村干部关系的片段

近年的农村调查中,笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段,本节试图通过描写这些片段,得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性,这种可能性不是源自制度安排不到位,而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。

先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点,笔者参加了这次试点。应该说,这次选举试点是严格依法进行的:在试点之初,按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后,以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑,在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时,出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选,而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题,村民代表也参与过确定正式候选人的讨论,知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说,他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假,即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任,而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举,除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表,为什么他们不向村民讲清楚此事?一个村民代表倍感委屈地说,你哪里讲得清?虽然我是他们选的代表,但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表,参加村里召开的村民会议之后,顺便买了一个西瓜回去,就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的,我一再解释,没有人相信。以前关系一直很好,被他们选为代表没几天,关系就变得怪怪的了。也因此,我们向他们解释确定正式候选人的程序,他们根本不听,说只相信市里的领导。第二天正式选举时,这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天,我们去做个别访谈,村民相信我们的解释,但他们不相信镇村干部,也不相信村民代表。的确,问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表,没有人能够代表村民,村民不相信任何人。 第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查,刚好向村3组和4组为山界发生纠纷,村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表,结果,没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间,4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成,但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行,他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议,现场改选村民代表。支书说,村民代表也是一选三年的,你怎么可以说改选就改选?

再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时,童村8组村民要求清理本村民小组的帐目,否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题,多次向镇村两级提出清帐要求,一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务,因此,一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组,一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中,逐张核实开支条据,结果,参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处,而睁一只眼闭一只眼。

第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情,这一次发生在村一级,地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑,而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次,每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的,他们既具备清理财务所必须的基本财会知识,又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间,很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的,他们与村民代表商议,干脆买一头猪来杀掉做生活,另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样,每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头,每顿饭都喝酒,且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了,他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。


四、对以上片段的讨论

以上讲的四个片段,并非四个特例,在农村调查中,我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论,理清支持它的村庄基础,从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。

首先,关于村民代表与村民的关系,存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表,但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因,一是选举本身的不规范,村民对选举出来的代表不满意;二是选举代表的次数太少,村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托代理关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是,村民之间的传统联系已经解体,现代民主理念又未建立起来,村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民,又不是现代意义上的公民,而是原子化的村民,因此,没有人可以代表其他的人,也没有人愿意代表其他的人。这样,按照现代民主理念选举出来的村民代表,只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力,村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表,也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力,他便仍然只是代表着个人的利益,因此,作为代表的村民,其行为理性不是来自于委托—代理关系而是来自于实际好处。

若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系,那就不仅需要从制度上寻找原因,而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系,使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄,宗族代表人物具有对本族成员的权力,他可以代表宗族,宗族成员也信任他,他因此具有与其他人的谈判能力,达成的协议,他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上,在传统乡土社会,代表从来都是存在的,如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中,选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此,选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举,有些是在传统关系解体,现代理念未建立的情况下进行的,选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。 村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系,与村民代表和村干部之间的关系,相互形构和强化,进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段,村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足,他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感,因此,他们的行为充满了物质利益的考虑,甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时,他们依然如此。

当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时,村民对代表充满失望,而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源,来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。 综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论,可以看到,相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系,源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观,又缺乏现代的政治责任感,原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励,也无力给他们的不良行为以强有力的约束,与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比,依照善行准则行事,成为一件颇不合算的事情。也就是说,在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄,村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱,这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离,这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境:村民不信任代表,代表缺乏说服村民的能力,村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空,而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来,村民对选举村民代表愈发丧失兴趣,对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里,村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处,而村民代表所具有的制度上的监督作用,愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣,而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计,因为村庄基础的不具备,而存有效能逐步衰减的可能。

一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益,其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时,没有人可以从中受益,这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看,村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排,这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益,即让村庄利益和秩序得到好处。但是,在村民为原子化的状态时,没有人可以约束他人,也没有人有能力代表他人,这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗?村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗?这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。 真正原子化的村民是没有的,村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性,是希望提醒村级治理的研究者,必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同,或说村庄社会关联度的不同,村民代表会议制度运作的效能不同,同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同,有助于我们不是从个人的角度,而是从社会的角度,来评论一种治理制度的生长状况,进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件,然后制定出有一定差别和弹性的制度来。


五、结语

村民代表的关键是代表能力的问题。一方面,村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督,一方面,村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中,让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表,每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了,村民多了监督村干部的渠道,村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议,真是村级治理的福音。 不仅如此,有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系,而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们,协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负,也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商,而为村民代表所理解和接受,从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中,实现利益的多少、先后会有不同,具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商,达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响,那些对农民“善分不善合”的担心,真有些“杞人忧天”了。 但正是在村民代表的代表能力上,不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力,而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素,不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系,而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望,或因为经济上的好处,而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行,使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系,往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力,村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会,村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系,也使得村民代表和他们所代表的村民,愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。 显然,构成村民代表代表能力的以上条件,在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲,可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段,在那些传统的人际联系开始被割断,现代的稳定联系又未建立起来村庄,可以说是相当常见。这种情况下,村民代表的代表能力便大成问题,而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区,村民代表的代表能力太弱,以至于村民代表会议制度安排的成本太高,从村民代表会议中得到收益的群体却很少,而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力,而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。 当然,村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样,是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下,好的制度可以催熟那些不成熟的基础,在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄,村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益,从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时,我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。 

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[1] 徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。

[2] 张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。

[3] 郎友兴、何包钢:“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”,《政治学研究》2000年第3期。

[4] 参见王振耀等:《中国农村村民代表会议制度》,中国社会出版社1995年版;徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。

[5] 参见贺雪峰:“村务决策中的村民参与”,《调研世界》1999年第7期。

[6] 以上四个片段均见贺雪峰主笔:《遭遇选举的乡村社会——荆门市第四届村委会选举观察》一书。即出版。