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入世后中国土地税费制度改革的思考

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

入世后,我国经济将面临一个全新的国际环境。土地作为最基本的生产要素之一,其利用与管理也必然会受到入世的冲击。WTO对我国土地管理的影响将主要体现在以下两个方面:一是通过对不同产业的冲击,促进产业结构的调整,从而导致土地利用结构的重新组合;二是由于自由竞争的出现,促进企业不断改进经营管理方式,降低生产成本,从而促进了土地的规模化和集约化利用。入世以后,应该如何使现行土地税费制度与WTO的基本规则和内容保持一致?如何通过充分发挥土地税收的重要宏观调节作用,以实现优化土地资源配置,提高土地资源利用效益,保护传统产业,发挥比较优势,弥补竞争劣势和加快区域经济发展之目标?如何建立新的税费制度,以适应土地税费体系国际未来的发展趋势,并适应我国经济发展新的需要?等等一系列问题将是当前土地管理研究领域应当重点深入研究的内容。

土地是古老的税基和税源,在经济发展水平较低的阶段,土地税具有十分重要的地位,是各国政府主要的财政收入来源。随着工商业的发展,土地税的地位逐渐被商品税和所得税取代。但是,世界各国的实践表明,土地税是一种良好的和稳定的税源。现代土地课税的重要意义不仅仅在财产和收入的分配上,它将在加强对土地资源利用的管理,在抑制投机交易、抑制贫富过分悬殊等诸多方面发挥重要的作用。

一、当今世界各国土地税费政策发展的共同取向

世界各国都非常重视土地税费制度建设,由于在资本主义国家,土地多为私有,因此土地税收关系比较明确。土地税收是建立在一定的土地制度基础之上的,虽然不同国家的土地制度的差异导致了土地税收性质的不同以及征收的方式和办法的不同,但是总体说来都存在着共同的政策取向。通过对美国、法国、德国、日本、台湾等发达国家和地区,以及印度等发展中国家和地区的土地税费政策的比较研究,现将其共同点归纳如下:

1、“正税、少费”是各国土地税费政策的一个重要特征。

在国外,主要采取土地税收的形式,对于房地产而言无论它处于社会再生产任何环节,要缴纳的规费种类都很少且额度很低,一般仅占房地产价值的2%左右。即便如此,在西方许多国家都把收缴的规费列入地方财政预算,明确它的使用方向和范围,而不列入预算的规费一般都被设置特定的作用。在采用托伦斯登记制度的国家,政府在登记所有权人缴纳的费用中,还创设一种保证基金,以赔偿通过登记但权益未获保障而引起房地产所有人蒙受的损失。

2、各国的土地税收完全是地方税种,并且是地方财政收入的主要来源。

这样做的目的是把地方政府的事权和财权有效地结合起来,一方面激发地方政府征收房地产税额的积极性,另一方面扩大地方基础设施和公用事业的投资规模,从而形成税收收入增长的良性循环。这在美国体现得最为明显,房地产税由各市、镇征收,大多数收入归地方政府所有,用于当地的基础设施建设,其房地产税一般要占地方财政收入的50%—80%。

3、从税收的总体结构来看,各国的土地税都由土地保有课税、土地开发利用课税、土地取得和转让课税三个环节组成;从税收的分布结构来看,各国重视对房地产保有的征税,而房地产权属转让的税收则相对较少。

各国的土地税收都是把土地看作一种基本生产要素,按照生产要素的流通过程进行课税,从而保证了课税的完整性和系统性。强化土地保有课税将会刺激土地的经济供给和频繁的交易活动发生,有利于房地产要素的优化配置。

4、各国在调节土地资源配置过程中,都是运用多种税、多次征的复税制,而不是借助单一税种来实施。

在市场经济条件下,土地作为生产要素运用于社会再生产过程中,土地所有权、使用权等等都是分离的,从而土地运用于社会再生产过程中,会给不同主体带来不同利益,只有对与土地有关的不同主体的收益都调节到了,才能达到合理利用土地资源之目的。所以,各国在土地税制建设中,都是从宏观调节出发,把土地作为生产要素看待,建立有关土地的复税制体系。

5、从税负水平来看,各国土地税收政策坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。

所谓“宽税基”是指除了对公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免征外,其余的均要征税,这就为稳定充足的房地产税收入提供了物质基础;“少税种”,即国外设置的有关房地产的税收种类相对较少,一方面可以避免因税种复杂而导致重复征税等税负不公平现象的发生,另一方面又可以降低税收征管成本,提高税收效率;“低税率”,国外房地产税率虽然不高,但能在税基较宽、征收效率较高的条件下,为地方财政创造相对充足和稳定的收入来源。这样的税制搭配可以说代表了房地产税收作为财产税的未来发展方向。

二、对入世后我国土地税费制度改革的全方位思考

(一)与WTO原则和内容相一致的土地税费制度自身改革问题

1、积极推进“费”改“税”

WTO框架下的贸易自由化原则和透明度原则,要求我国现行的土地税费制度应该具有公开、公正、透明的特点。然而在我国土地税费制度各种税外收费是一个突出现象,且其中很大一部分税外收费不符合国际惯例的要求,是不合理、不符合规定的,对经济产生了极强的扭曲作用,也给市场准入带来了很大的障碍。
据有关资料表明,许多地方仅官方认定的土地收费项目至少在百项以上,如果把搭车收费等乱收费项目计算在内,估计多达二百项之多。与其他国家相比,其实我国与土地开发相关的税收负担并不重,属于中等税负国家。可是我国有关土地开发的各种收费却大大超过了税收负担,据估算,我国土地税收约占房地产开发总成本的10%左右,而各种收费却占总成本的30%以上,而国外与土地开发有关的费用仅占房地产价值的2%左右。可以说,目前我国的土地收费状况与入世的要求极不适应,对开放和繁荣我国房地产市场产生了极大的阻碍。

纵观世界各国的土地收费情况,可以说涉及房地产收费的项目少而又少,且费额很低,主要是以税收的形式,甚至有些国家还出现了“税”改“费”的情况。在发达国家,即使很少的费用也要纳入地方财政预算,对税和费实行分列预算和分别管理,任何收费项目均要有严格的法律依据,变动收费标准需经过严格复杂的法律和行政程序,还要经过严密的计算和公众讨论。发达国家的经验值得借鉴,可以说“正税、少费”已经成为国际土地税费制度发展的必然趋势。

2、适用WTO国民待遇原则,建立国内外统一的土地税费征收标准

国民待遇原则(National Treatment)通常是指一国给予其境内的外国国民的待遇不低于或等同于其本国国民所享受的权利和待遇。目前我国土地税费的征收标准存在两大差异:一是国内和国外之间的差异,二是国内城镇和乡镇之间的差异。这种差异的存在必然会导致不平等竞争,这将有悖于WTO的基本原则和精神。以城镇土地使用税为例,该税只向国内企业和本国纳税人征收,且该税只对城镇和工矿用地开征,对城镇以外的乡镇企业用地则不征收;对外资企业用地征收的是场地使用费。此外,耕地占用税和城镇维护建设税等也只对内开征。因此,建议对目前我国现行所有的土地税费制度进行清理,统一土地税费对国内外的征收标准,体现公平税收,保障公平竞争。

(二)适应加入WTO形势,如何充分发挥土地税收的宏观调控作用问题

1、加重对土地保有课税,按具体用地类型实行差别税率,促进土地资源的集约利用和优化配置

加入WTO以后,大量的国际资本将会渗入我国的各行各业,土地作为重要的生产要素将发挥巨大的作用,其资产的显化会更加强烈,今后土地资源利用效益的高低将成为影响企业生存和发展的重要因素,只有提高土地资源的利用效益,实现其优化和合理配置,降低产品的生产成本,才能提高国内企业的国际竞争力。在加入WTO的新形势下,就要求对当前土地税收体系的设计要考虑能够实现土地资源的集约利用;同时配合产业结构调整,实现土地这一生产要素由劣势产业向优势产业的集中。

目前我国土地保有环节的课税主要是城镇土地使用税,该税采用四级定额税率,最高税额仅为10元/ m2,土地保有成本过低,不利于促进土地使用者合理、节约使用,不利于土地向优势产业集中。从世界各国的税收分布结构来看,各国非常重视对房地产保有的课税,而对房地产权属转让的税收则相对较少。不少国家和地区将土地保有课税作为一种房地产政策,其目的主要是想通过征收保有税,提高不动产占有成本,从而促进不动产的流转和有效利用,提高不动产的供给量。台湾的土地保有税具有非常明显的政策意义,此外还有法国、德国、韩国、日本等国家,其保有税的设计值得借鉴。

建议提高城镇土地使用税税率,同时按照具体用地类型采用差别税率,在原有按大、中、小城市和县城、建制镇、工矿区分类的基础上,区别对待居住用地、工业、商业用地和其他用地,对工业和商业用地采用较高的税率,对居住用地采用一般税率。此外,改现行土地闲置费为土地闲置税,充分发挥税收的制约作用,对占而不用的土地征收高额税率,要面向国内外企业和个人征收。

2、完善耕地占用税,加强对农地资源特别是对耕地资源的保护

加入WTO后,必然会大大增加对农地的需求量,大量的农地将非农化。目前能对农地保护发挥一定作用的土地税种只有耕地占用税,但是目前的耕地占用税最高税额只有15元/ m2,最低税额仅为1元/ m2,且该税率十多年未作调整;同时该税的课税范围过于狭窄,该税所指的耕地是指用于种植农作物(包括菜地、园地)的土地,对林地、草地、养殖水面等非耕地则没有明确的规定。因此对占用农地但又未占用耕地的行为无税收上的约束,不利于农地资源的保护。建议对所有农地均征收农地占用税,按地类的不同实行差别税率。

由于耕地保护是关系到国计民生和民族安危的全局性战略问题,粮食安全问题任何时不能放松,所以应该在入世后为避免耕地的流失,对耕地采取特殊保护,建议开征耕地保护特种税,采用高税率。同时应要求对农地占用税(包括耕地保护特种税)的税款必须纳入地方政府财政预算,实行专款专用,专项用于农地(耕地)的开发、治理和保护。此外,可以考虑借鉴台湾的做法开征荒芜土地税,即对可利用而逾期未利用,或作低度利用和违法利用的农用土地课以重税。

3、降低现行农业税税率,规范农业收费,间接保护弱势的农业

加入WTO以后,对我国冲击最大的是农产品市场。在WTO规则允许的范围内,如何实施对我国农业的保护是值得研究的问题。在我国对农村土地的课税一直隐含在农业税中,现行的农业税收实际是由农业税和农林特产税组成。笔者认为要提高农产品的竞争力,就要降低成本,其中降低农业税税率,规范农业收费是一种间接的保护途径。世界上大部分国家对农业生产、经营所得征收统一的所得税,在计算应税所得时都作了必要的扣除,基本上将农业所得归入到综合所得,一般采用超额累进税率的做法值得参考。

(三)适应国际土地税费种类设置的发展趋势,补充和完善我国现行土地税费种类问题

1、开征赠与税和遗产税

目前世界上已经有100多个国家在房地产无偿转让环节开征了遗产税或继承税和赠与税,各国都把遗产税或继承税和赠与税看成是所得税的补充,当作调节和平均社会财富的一种手段,实行累进税率。而我国当前却缺乏这一环节的课税,随着我国收入差距的逐渐扩大,有必要对房地产的无偿流转开征遗产税或继承税和赠与税。

2、开征受益税或工程受益费

任何一项土地投资必然对周围土地的利用产生一定影响,从而使土地价值提高。因此,各国政府在进行一次性土地投资时,总是要看受益程度的大小对周围的土地所有者征收受益税或工程受益费。以台湾为例,其工程受益费的征收总额,最高不超过该项工程实际所需费用的80%,最低不少于35%。我国也可以借鉴这一做法。

需要注意的是新税(费)种的制定,必须从我国的基本国情出发,要充分考虑开征时机是否成熟,若时机已经成熟,则要对课税原则、税制模式、纳税人、纳税环节、起征点、税率、征税对象、减免税规定、征管方法以及法律责任等多方面因素进行全面深入研究。

总体说来,我国已经基本上建立了适应市场经济发展需要的和国际惯例相符合的以土地使用权的取得和转让、保有、开发利用三个环节为主要特征的土地税收体系。应当认识到税收从来都是主权国家宏观经济政策运用的重要工具,收费是对国家资金投入的一种合理补偿,税费制度的设置必须基于本国经济发展水平和产业结构状况,并能促进经济发展和产业结构调整,片面追求税费制度的国际化和趋同化是不可取的。加入WTO以后对现行土地税费制度中不适合WTO规则的部分内容进行调整将是阶段性的、适应性的,应该充分认识到我国土地税费制度的改革和发展将是一个渐进的过程。因此,随着经济全球化的推进,对土地税费制度改革的研究要不断地深入,要不断地发现新问题,并不断地解决新问题,有必要对世界上的发展中国家加入GATT/WTO前后所采取的土地税费制度的变化情况加以比较研究。