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市场化、入世与行政审批制度改革

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

    ●有的学者认为,传统的行政审批制度主要是过去计划经济体制的产物,中国入世后,最大也是最直接的挑战是对政府管理制度和行为方式的挑战。因此,必须改革现有的行政审批制度。我以为,这些理论观点仍然有很大的局限和不足之处

●我国现行的行政审批制度存在的问题与传统行政执行体制有着必然的相关性。如果不从行政执行体制的深层问题着眼,不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响,就不能够从根本上加以改革并解决审批制度存在的问题

●行政审批事项的设置和程序的规定主要由相关政府部门自行决定,从而产生了大量的滥用行政审批权限、追求部门利益和个人利益的现象。这些现象的产生主要是由于“制度缺失”造成的,不可能只是通过行政审批事项大量削减就能解决

当前,行政审批制度改革已成为我国行政体制改革中的一个新热点。有关的讨论也相当热烈。

值得一提的是,目前的讨论,大多是以两个基本判断为依据。其一,行政审批制度改革是发展和健全社会主义市场经济的需要。传统的行政审批制度主要是过去计划经济体制的产物,是保证计划经济体制运行的主要手段。但是,随着我国社会主义市场经济的发展,现行的行政审批制度因为审批事项过多、过滥,审批时间过长,不仅造成了大量的行政腐败现象,而且严重地阻碍市场经济的正常发展,因此,必须改革现有的行政审批制度。

其二,实行行政审批制度改革也是加入世贸组织的需要。中国入世后,最大也是最直接的挑战是对政府管理制度和行为方式的挑战。按照世贸组织的相关规则,我国现行的行政审批制度在许多方面不符合有关要求,政府行政审批项目太多,相关的立法不完善,法律法规不稳定、不规范,缺乏统一性、公正性和透明度,等等。因此,必须转变政府角色,调整职能,彻底改革现行行政审批制度。

然而,我以为,从认识我国行政审批制度存在的问题和指导改革实践的角度而言,这些理论观点仍然有很大的局限和不足之处。

首先,在宏观层面上,很多人仅从表面上认识到了我国现行行政审批制度存在的普遍问题,但对于这些问题产生的制度性根源缺乏应有的探讨。

从根本上看,行政审批制度作为国家对社会和经济活动进行微观管理的一种手段,必然受到整个行政执行体制的理念、规则、方式方法的影响和约束。因此,我国现行的行政审批制度存在的问题与我国长期延续的传统行政执行体制(包括行政执行系统的理念和构建)有着必然的相关性。如果行政审批制度改革不从我国行政执行体制的深层问题着眼,不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响,而仅仅是对行政审批制度就事论事,就不能从根本上理清行政审批制度改革所面临的任务,就不能够从根本上加以改革并解决审批制度存在的问题。

其次,在微观层面上,人们大多只强调市场机制在资源配置方面的积极作用,强调扩大企业自由决定权的重要性,强调削减审批事项在廉政建设和反腐败方面的重大意义,却忽视了行政审批手段的合理使用在现代社会经济生活中的必要性,片面地把改革看作是从数量上减少审批事项的比例。

事实上,我国许多行政审批事项涉及的是“行政许可”事项的内容。而在政府行政管理体制中,“行政许可”其实是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段,目的是通过行政许可的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模,进而维护正常的市场经济秩序,维护社会公共利益和保障公共安全。为此目的,政府有必要在一些相关的经济领域设置许可证制度,允许行政机关实施行政许可权力,按照法律法规和一定审批程序颁发许可证。

目前我国还没有正式的《行政许可法》,行政许可的许多职能主要由过去计划经济时期建立的行政审批制度行使。由于缺乏统一的法律和程序,缺乏有效的行政检查监督制度,行政审批事项的设置和程序的规定主要由相关政府部门自行决定。这种制度安排使得政府部门在行政审批中有相当大的自由裁量权,从而产生了大量的滥用行政审批权限、追求部门利益和个人利益的现象。这些现象的产生主要是由于“制度缺失”造成的,不可能只是通过行政审批事项大量削减就能解决。所以,我国行政审批制度存在的问题只有通过制度改革来解决。

第三,不少人在讨论有关行政审批制度改革时,过于夸大加入世贸组织所承担的义务,主张所谓“全面接轨”。

从实质上讲,世贸组织只是一个国际协议制定机构和仲裁机构。从世贸组织发展经历中可以看到,世贸组织的协议规定和仲裁权并不是绝对的和唯一的,也不可能要求所有加入方按照某一固定的模式改造本土的行政和法律制度。中国入世之后,当然应当从行动上实现自己的诺言,承担应有的义务,但这不等于我们也应该放弃自己应有的权利。中国有自己的国情,审批制度改革不可能完全按西方国家的标准照搬照抄,而是应该按照自己的实际情况,针对具体的问题进行改革。因此,我国的行政审批制度改革应该立足于本国存在的实际问题,寻求解决办法,在考虑履行国际义务的大环境条件下,认真研究如何充分行使权利,积极采取应对措施,趋利避害,维护国家利益。

总之,行政审批制度改革涉及到许多行政体制的深层问题,因此有必要对这些问题分别进行深入的了解和研究,而不应该只是停留在一般性理论和宏观层面上谈转变政府职能,谈转变观念。