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提升监管效率 应对入世挑战——对改进我国金融监管工作的几点政策建议

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

在我国加入WTO的大背景下,面对世界经济一体化和金融全球化、自由化的发展趋势,面对现实存在的金融风险和迫在眉睫的金融发展要求,如何采取应变策略,进一步改进金融监管工作,有效控制和防范金融风险,保证金融体系经营安全、竞争公平、政策一致,避免因金融动荡而引发经济危机,危及社会稳定与经济发展,就成为金融监管当局亟待解决的一大课题。笔者以为,只有正视我国金融监管存在的差距与问题,才能有的放矢,采取针对性的应对策略,逐步缩小与发达国家的差距,解决发展中存在的问题,进而实现有效监管之目标,维护国家金融的安全。
一、入世对我国金融监管工作的主要影响与冲击
对于我国金融业而言,入世是一把“双刃剑”,既带来了机遇又面临着挑战,其影响是十分深远的。入世的机遇是潜在的,而挑战却是现实存在的。这种挑战,除了加剧国内金融机构之间的竞争之外,还在于给金融监管工作带来前所未有的影响与冲击。
(一)在监管理念上,要求逐步向国际惯例进行靠拢。在我国,中国人民银行、中国证监会、中国保监会三大监管主体作为国务院下属的行政部门,自成立之日起就带有浓厚的行政色彩,目前金融监管基本上停留在政府管制和保护阶段。在国外,越来越多的国家抛弃由政府直接管理和提供隐性保证的行政管制,更多地注重金融监管的安全与竞争、成本与效率的研究,由原来监管机构对监管对象的严格监管走向二者的协调配合,由行政命令式的限制性监管走向鼓励金融创新,体现的是市场主导和自担风险这两大重心,金融监管也越来越借助于市场参与者约束、金融机构内部约束和社会外部监督约束。可以预见,5年的金融对外开放缓冲期,也正是我国金融监管理念不断更新并逐步向国际惯例进行接轨的过程。
(二)在制度安排上,要求正确处理分业与创新的矛盾。在我国,目前实行的是分业经营下的分业监管制度,由中国人民银行、中国保监会、中国证监会各司其职,分别对银行业、保险业、证券业实施监管。这一体制尽管符合我国金融发展现状,几年来也取得了一定的成绩。但是,由于国外银行、保险、证券三业的界线逐渐模糊,金融创新日益多元化、综合化,外资金融机构全方位一揽子业务服务制度将对我国金融业现行的单一服务方式带来强烈冲击。在此背景下,要求金融监管当局转变观念,加强协调与合作,在现有的体制下适时调整监管方法和思路,积极寻求现有金融法律、法规的支持,在严格控制风险的基础上采取更加灵活的措施,以监管创新促进金融创新,正确好处理分业与创新之间的矛盾。
(三)在手段运用上,要求朝多元化、现代化的方向迈进。从国外来看,西方国家监管当局越来越注重行政的、法律的、经济的等多种手段的综合运用,目前基本实现了多种监管手段的互补和统一。同时,为适应经济、金融全球化和实时监控、处置风险的需要,监管当局加快了现代化的进程,建立了以网络化、电子化为特征的金融监管信息共享机制,降低了监管成本。在我国,金融监管手段单一,电子化水平不高,不能做到监管机构和监管机构之间、监管机构和监管对象之间、监管对象和监管对象之间信息的实时共享。随着外资金融机构的陆续进入和金融创新的纵深推进,监管当局面临着监管对象复杂化和监管范围扩大化两大现实问题,因此在监管手段上必须尽快向多元化、现代化目标迈进。
(四)在队伍建设上,迫切需要建立一支职业监管队伍。一方面,基层监管机构中监管人员占比过低,且现有监管人员大多没受过正规的高等教育,缺乏系统的、专业的金融理论基础,加之难以得到充分的再深造机会,对新的金融监管理论和技术普遍缺少深入的认识和理解,不能及时地把丰富的实践经验与理论知识相结合,复合型监管人才十分缺乏。另一方面,入世后,具有丰富人力资源开发经验的外资金融机构在将目光瞄准国内金融机构的同时,也会积极争取监管人才的加盟。在优厚的待遇,良好的培训机会,诱人的升职条件面前,现有监管人才的流失将不可避免。面对压力,只有走国外发达国家的精英监管、专家监管之路,培养造就一支精干、高效的职业监管队伍,才能适应新的形势发展的需要。
二、对改正我国金融监管工作的几点政策建议
(一)更新监管理念,突出风险监管。做好金融监管工作,必须要有先进的监管理念作铺垫。毕竟,理念是起引导作用的,理念决定观念,观念主导思路,思路形成对策。目前,监管当局实施的基本上是限制性监管、合规性监管,风险性监管没有实质性进展,普遍缺乏的是安全、效率观念,这就导致金融业整体运行效率不高,风险问题屡控难禁,层出不穷。因此,在入世的背景下,首先要解决的便是监管理念问题,树立起安全与竞争、效率与成本并重的思想,在确保金融稳定和安全的前提下,彻底抛弃传统意义上的行政式的限制性监管,改进现有的合规性监管方式,进一步突出风险性监管这一重心。在制定和实施监管政策、措施的过程中,监管当局要充分考虑到其对竞争、效率和金融创新产生的影响,进而采取更加灵活的的监管政策和手段,并不断进行监管创新,创造有利于竞争和金融创新的外部环境,达到安全与效率的最佳平衡。
与限制性监管、合规性监管不同的是,风险监管主要参照《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》等有关规定,关注的是信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等各种不同类型的风险,强调的是金融机构的内部风险管理和监管当局对金融机构风险的审慎评估,以充分发挥金融机构自身监管的能动性,提高其自身风险监控水平。在具体监管实践中,通过实施系统性、连续性的风险监管,使监管当局能够站在一个整体、历史的高度,对金融机构做出一个比较客观、公正的评价,在纵向和横向比较中发现问题,寻求解决问题的正确途径,真正体现出监管的灵活性和前瞻性,在发展中防范和化解风险,进而实现“维护金融体系稳定、维护国家金融安全”这一终极目标。
(二)强化人本管理,坚持依法监管。应对入世,关键的问题在于人才。作为生产力中最活跃的因素,人的问题解决了,工作效率也就上去了。金融监管是一项复杂的系统工程,从决策到传达再到执行,监管效率的提高迫切需要大量高素质的复合型的监管人才。为此,监管当局必须强化人本管理理念,对现有的监管人力资源管理体制大胆进行改革,破除“论资排辈、求全责备、求稳怕乱、瞻前顾后”的思想,树立“任人唯贤、用人之长、重视人才、培养人才、使用人才”观念,鼓励人才脱颖而出,做到人尽其才,才尽其用。要制订切实可行的人才培养规划,营造一个良好的人才培养氛围,建立健全人才培养激励机制,建立完善人才培训网络,以吸引人才、发现人才、用好人才,迅速提高金融监管队伍的整体素质,进而建立一支以精英监管、专家监管为主导的精干、高效的职业监管队伍,适应日益复杂的金融形势,应对入世所带来的各种挑战。
5年缓冲期之后,我国将取消市场准入中的非审慎性的限制措施,实行透明度原则,外资金融机构充分实现国民待遇,这对监管当局依法监管提出了更高的要求。因此,对监管当局来讲,一方面,要进一步增强法治意识。通过定期举办培训班、研讨会等形式,组织监管人员集中学习新的监管法规和国际金融监管规则与标准等内容,增强监管人员的法治意识,牢固树立“有法必依、执法必严、违法必纠”的依法监管思想。另一方面,要加快金融立法。对于与国际惯例相悖的金融法律、法规文件,或者法律、法规之间相互抵触的,要毫不犹豫地清理、修订、废止;对于金融监管中的一些具体操作若还没有专门的法律法规,或者只是以部门行政文件来进行明确的,要抓紧相关法律、法规的制订;对已出台的金融法律、法规,抓紧制订相应的实施细则,使其具有可操作性,解决当前金融监管中无法可依和有法难依的问题,避免出现金融监管的法律真空和法律风险。
(三)改进监管方式,提升监管效率。加入WTO后,金融政策、经营环境发生了重大变化,这就要求监管当局适应新形势,推出新举措,解决新问题,切实提升监管效率。首先,在监管手段上,由单一走向多元。即从过去的以行政手段为主过渡到行政手段、法律手段和经济手段三者之间的协调配合,优势互补,不断丰富和创新监管手段。其次,在监管层次上,走科技监管之路。要加大对监管的科技投入,提高金融监管的网络化、电子化水平,建立金融监管信息系统、金融风险预警系统,实现监管机构内部之间、监管机构和监管对象之间、监管对象之间的信息共享,避免监管时滞和高成本,确保监管质量和效率。再次,在成效检验 上,建立监管指标的考评机制。要根据各金融机构的不同特点,制定银行、保险、证券业量化指标,从风险监控、效益性管理、经营业绩等多方面形成一套完善的量化指标与考评机制,并将考评结果向社会公布,提高金融业的信息披露透明度。
此外,在监管方式上,注重合规性监管与风险性监管的协调统一。在改进和提高现场监管的效能上,以合规性检查为前提,以风险性监管为主题,同时借助外部审计师、外部会计师、律师和外部评级机构等中介力量,对有问题的机构进行重点监管,确保问题及时发现、及时纠正;在完善非现场监督体系方面,既要坚持审慎性会计原则,更要做到谨慎原则与弹性原则、合规性指标与风险性指标相结合,通过对资本充足率、流动性比率、大额单笔贷款风险、外汇风险等重要指标设置一个合理的监管指导线(最低比率),对金融机构实行并表监管、资本控制与风险处置等措施,充分发挥非现场监管的早期风险监测、识别和预警功能。
(四)加强协调合作,共同防化风险。一方面,要加强三大监管主体之间的协调与合作。在现行分业监管体制下,三大监管主体除了定期召开监管联席会议,及时交换监管信息,对监管机构采取统一行动之外,还可利用先进的计算机网络技术,将被监管机构的主要业务系统全部与中国人民银行、中国证监会和中国保监会的监管监测系统联网,实时监测被监管机构的业务发展状况、风险状况及管理水平,共同防范和化解金融风险。另一方面,要加强与行业自律组织、审计等部门的协调与合作。监管当局要定期与审计等部门沟通信息,指导行业自律组织规范金融行为,完善内部控制,使其和审计等部门一起,构成正常、有序运行的外部监管框架,成为金融监管体系的重要一环,实现“内控”和“外控”的有机结合。
此外,还要加强金融监管的国际交流与合作。当前,金融风险的国际传递越来越快,影响面也越来越大,全球性统一监管已是大势所趋。近年来,国际清算银行巴塞尔委员会关于国际金融监管的一系列“巴塞尔协议”在金融监管国际化和统一监管标准方面作了大量的尝试,为各国金融监管摆脱危机导向,提高前瞻性和预见性,以及实现监管政策的国际协调与合作提供了重要的立法依据。实践证明,要在全球范围内有效地防范和控制金融风险,必然加强金融监管的国际交流与合作。因此,我国金融监管当局必须与相关国家开展有效的双边和多边合作,保持经常性的联系与磋商,进行广泛的监管信息交流,在全面了解、认真学习、研究借鉴国际上的先进做法和有益经验的基础上,提高我国金融监管的国际认可水平,实现我国金融监管与国际惯例接轨,达到防范国际间金融风险的目的。