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单一税:所得税制度改革的新思路

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

从2001年开始,俄罗斯实施了单一税性质的税制改革,在世界各国引起了强烈反响。

一、俄罗斯单一税改革的基本情况及国际反响


2000年7月,俄罗斯国家杜马通过了俄政府的税制改革方案。改革最主要的目标是简化并改善税收结构,降低整体税收负担水平。改革力度相当大,税种从200多种锐减为28种。

虽引人注目的一项改革是对个人所得税实施了单一税,即从2001年1月1日起,取消了原有的12%、20%和30%的三档累进税率,对居民纳税人获得的绝大部分收入(如工资、薪金等)实行13%的单一税率(这是整个欧洲最低的个人所得税的税率水平)。此外,针对非居民纳税人和某些特定收入(如特定的利息收入、博彩收入等)设置了30%和35%两档补充税率。为照顾低收入者和纳税人的一般生活需求,新税制还设定了标准扣除额。

从目前的情况看,俄罗斯个人所得税改革是成功的。据统计,实施单一税的2001年,个人所得税征收了2547亿卢布,比2000年增加了802亿卢布,增幅为46%。扣除通货膨胀因素,收入实际增长了28%。2002年1-5月,俄个人所得税收入比去年同期增长了40%。

为进一步落实简化税制、降低税率的原则,2002年1月1日起,俄罗斯公司税的税率由35%降至24%。2002年3月,普京宣布,将进一步简化中小企业的税制,从2003年起,小企业实行综合纳税制度,即可以选择是按利润的20%交税还是按营业收入的8%交税。这一新方案适用于雇员不超过20人、年收入不超过1000万卢布(约合322000美元)的企业。

在实施个人所得税单一税率和降低公司税率的同时,俄罗斯取消了绝大部分减免税政策,目前已基本不搞税收减免。

俄罗斯的改革在世界各国引起了强烈反响,尤其是美国学术界和政界对俄罗斯的改革十分关注。美国著名经济学家阿尔文·拉布什卡说,1981年,我第一次提出单一税的设想,20年后,单一税终于在俄罗斯变成了现实。共和党众议员英格里西说:如果倒退30年,我会大力提倡美国搞单一的个人所得税。美国现在的个人所得税太复杂。富人适用的税率表面上很高,但通过大量的税收扣除和钻税法漏洞,其实际税负要远远低于名义税率。而穷人请不起律师和会计师,缺乏避税的手段,税收扣除又很少,其实际税负并不低。所以,所得税在理论上具有的公平、效率的优点在美国的税收实践中没有体现出来。美国国际经济研究所的所长伯格斯腾也对俄罗斯的改革表示赞赏,认为改革是成功的,并提出任何一国都可以搞单一税改革。美国总统布什在与普京总统会面时,多次称赞单一税制。美国的一些国会议员和经济学家,包括美籍华人钱颖一等,也都认为中国没有美国那样沉重的历史包袱,建议中国借所得税改革的时机实施简便易行的单一税制。

单一税制最早(1981年)是由美国学者罗伯特·霍尔和阿尔文·拉布什卡提出。单一税改革建议在美国财政部1984年报告中曾被考虑过,并引发了一场税收公平与效率的争论,争论的结果,虽然单一税未被政府采纳,但其中降低税率、扩大税基、简化征管的中性税收思想却被广泛接受,并由此产生出美国1986年的《税制改革法案》。这一法案是到目前为止美国最具根本性的税制改革,削减了一系列特定税收优惠条款,为资本有效配置创造了较好的税收环境。但固有的税制基础仍然维持,随着岁月流失,各种利益的推动,政策性扣除又有扩大的趋势,甚至减肥支出扣除已列入国会讨论的范围。 

单一税虽在美国讨论多年,但一直没有付诸实施,主要是美国的政治利益格局阻挡了革的进程。富人在不断地推动国会向着有利于他们的方向修改个人所得税法。律师和会计们也反对简化个人所得税,因为复杂的税制给他们提供了很多就业和赚钱的机会。

二、其他国家单一税制改革的情况

单一税为所得税的改革与完善提供了新的思路。牙买加结合自身实际,在20世纪80年代实施了具有单一税性质的所得税改革,并收到了显著效果。新加坡最近也出台了具有单一税性质的改革方案。

牙买加在改革前,个人所得税税基被各种税收优惠严重侵蚀,税率设计偏高,按照收入高于还是低于7000牙买加元,税率定为30%和57.5%两档,较重的税负严重打击了纳税人工作和投资的积极性。1986年牙买加按照单一税的基本原则对个人所得税制进行了改革:一是新增加了标准扣除额,标准扣除额定为8580牙买加元;二是以33.3%的单一税率代替了原来两档累进税率;三是进一步扩大了税基,将原来一些免税的津贴、利息项目纳入了征税范围。1992年,牙买加政府又将扣除标准额提高到14352牙买加元,税率降低到25%,进一步强化了单一税性质的个人所得税改革方案。

牙买加税制改革效果显著,个人所得税收入占GDP的比重由1980-1986年期间平均水平的4.6%逐渐攀升,最高达到6.7%。为不增加个人税收负担,牙买加在1992年进一步提高扣除额,降低税率,使个人所得税占GDP的水平又回到5%的水平。成功的所得税制改革培植了公平的税收环境,有力地促进了牙买加经济的增长。

为了减轻企业负担,增加就业机会,吸引投资及人才,刺激经济增长,新加坡于2002年5月3日公布了经济调整改革方案。其中税收方面的改革措施包括:从2003年起,公司税实行22%的单一税率,并在2004年进一步降至20%。将由多家控股公司、子公司组成的集团公司视为独立的纳税实体,实行盈亏相抵,合并纳税。

我国香港地区的税制也具有单一税的特点。香港的所得税主要包括利得税和薪俸税。公司利得税适用16%的单一税率,个人利得税适用15%的单一税率。薪俸税的税率由2%递增至17%,但按照累进税率征收的税款超过了总收入的15%时,则按15%的单一比例税率来征税。

经了解,加拿大的阿尔伯特(Alberta)省于2001年也实施了单一税改革。挪威正在对单一税制进行专门研究,拟在下一步所得税改革中予以借鉴。

由于实施彻底的单一税制存在难以预料的政治经济风险,目前,除牙买加、俄罗斯外,还没有其他国家实施彻底的单一税改革。但20世纪80年代以来,世界各国的税制改革,基本上都是按照降低税率、拓宽税基、清理优惠、简化税制的原则展开的,这一趋势与单一税的基本内涵是吻合的。

三、单一税的内涵和政策目标

单一税就是按单一税率课征的税。它有三大特征:一是单一税率,二是消费税基,三是“整洁的”税基。

1.单一税率。

在单一税制下,所有或绝大多数纳税人都按单一税率纳税。彻底的单一税要求单一税率适用于整个税基,但在实践中,单一税通常都设有一定的免征额,免征额之内的税基适用零税率,免征额之上的税基适用单一税率。

2.消费税基。

单一税使税基向消费转换,但不是直接对消费征税,而是对所得减去投资后的余额征税。因此,单一税的税基是GDP减去投资后的余额,即消费额。基本原理是在企业和个人取得的全部收入中,其用于投资支出的部分予以免税,用于消费支出的部分则予以征税,从而进一步鼓励社会投资,促进经济增长。单一税分为两部分,一部分是对企业征收的所得税,另一部分是对工薪收入征收的个人所得税。企业所得税的税基是毛收入减去各类成本费用和投资之后的余额。工薪税的税基是工资、薪金和补助金之和减去税收免征额、个人投资之后的余额。

3.“整洁的”税基。

单-税的第三个特征就是取消或减少特定类型消费或投资的税收优惠,使税制更加“中性”。一些西方学者把单一税的这一特征称为“整洁的”税基(cleantaxbase)。所谓所得税税基不整洁,主要是指因对特定投资或消费行为给予过多的税收优惠,使得所得税税基被侵蚀。

所得税发展到今天,已有200多年历史,其间经过不断的补充和修订,税法在变得更加完备的同时,也日趋复杂和繁琐,特别是许多国家的政府将所得税政策广泛用于政治、经济、科技、文化等非收入目的的各个方面,致使所得税固有的优点被大打折扣。暴露出了许多问题;第一,扭曲了资源配置。现行所得税对储蓄、投资和资本大量征税,造成储蓄持续下降,削弱了经济增长潜力;高边际税率在一定程度上压抑了纳税人生产和工作积极性的发挥,扭曲了人们对工作与闲暇的选择。第二,公平性日益削弱。大量税收减免及对不同来源所得和不同纳税人的差别课税,以及高收入阶层广泛利用税收优惠或复杂税制的漏洞进行避税,导致税收的不公平现象日益突出。第三,征收成本高、税收流失严重。所得税征收管理过程繁琐复杂,加大了税收成本和纳税人的额外负担,影响了政府有效地组织财政收入。

单一税的设计则力图体现税制优化、易于征管的原则,尽可能降低税收的超额负担或效率损失。因为面对广泛的税基和单一税率,纳税人的替代选择空间极为有限,这样可以最大限度地避免征税对经济主体行为的扭曲和税收超额负担,实现税收效率与公平的政策目标。

四、单一税的利弊分析及对我国的借鉴意义

1.简化与效率。在单-税制下,实行标准扣除、单一比例税率,并且企业的所有投资支出一次性扣除。这样,企业和个人决策者可完全按照经济效率的要求做出经营选择,而不必考虑税收的因素。单一税在计算上的简便性对提高经济效率具有更深远的意义。可以说,单一税是最合乎简化税制要求的税种,也是征收成本最低的税种。

2.公平。在单一税制下,虽然因取消不同纳税人和不同收入来源之间的税收待遇差异而造成某些税负不公现象,但减少了寻租、逃税和税收减免等行为,所以更容易获得横向公平。在纵向公平方面,单一税通过提高税收免征额,使得一些最贫穷的家庭能够完全免税。因此,单一税率加上高免征额的单一税制在实现公平目标方面也有较好的效果。

3.刺激经济增长。单一税通过由累进税率过渡到比例税率,降低边际税率,扩大税基,清理税收优惠,取消对储蓄的双重征税等政策方法,鼓励人们更多地投资和工作,从而达到刺激经济增长的目的。

单一税的不足主要表现在三个方面:一是短期内可能会对税收收入有不利影响。虽然俄罗斯和牙买加的改革均证明,税率下降带来的财政收入损失可以通过税基的拓宽、征管的加强和经济总量的增长得到弥补,但单一税制改革的设计需非常慎密,否则可能形成一定的财政收入风险。二是单一税率的累进性较弱,对畸高收入的调节力度不够强劲。三是单一税削弱了现行所得税“自动稳定器”的功能。由于在单一税制下,企业的投资支出是一次性全部扣除,这样,在经济繁荣时期,社会投资大量增加,从单一税获得的税收收入反而减少,难以对经济过热起到抑制作用;在经济萧条时期,社会投资减少,从单一税获得的税收收入反而增加,进一步加剧了经济的衰退。

单一税的思想源于美国有其特定的社会背景,主要是美国等西方国家近年来存在储蓄率下降、社会投资不足,以及在所得税上出现了高额征管成本和巨额的效率损失等问题,致使一些学者和国会要员主张彻底改革所得税制度,甚至要“将现行所得税体系连根拔起”。

中国虽有特定的国情,但单一税“简化、公平、效率和鼓励投资”的基本思想对我国是有借鉴意义的。长期以来,我们对个人所得税改革的思考一直拘泥于由完全分类课征转为综合和分类相结合的模式,但实行综合税制的条件,如收入、财产准确归集等,在短期内还难以具备。而且,即使具备了条件,是否会形成美国式政策性扣除尾大不掉的个人所得税制,也难以预料,因此,单一税思想实际上为我国个人所得税改革提供了一个新的思路。我们将继续关注单一税理论和实践的进展情况,掌握更为充分可靠的资料,从而对单一税在我国的实施前景有一个更为准确的判断。