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地方财政收支的国际比较

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20

地方财政问题一直困扰着政府部门及理论界,但长期以来,我们的注意力基本集中在如何提高政府特别是中央政府的财政收入上,对地方财政收支的管理讨论不多。然而,正如“财政联邦主义”理论所指出的,财政收支职能在政府层级间的配置直接决定着政府的效率。如果忽视地方财政收支的基础作用,那么任何财政政策的改进都将失去意义。本文通过比较中国和一些发达国家及转轨国家的地方财政收支状况,找出我国地方财政收支总量和结构上所存在的问题,并提出一些改进建议。 
一、地方财政收支总量的比较 
对地方财政的讨论,不能不立足于所谓财政联邦主义的理论。财政联邦主义包括支出职能和征税权利如何在各级政府间分配,它是一国经济政治发展到一定阶段的产物(Oates,1972), 按照马斯格雷夫(Musgrave,1959:181~182)经典表述,“财政联邦主义的核心在于,资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别;而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责。”中央通过财政政策与货币政策的运用调控宏观经济,并稳定社会秩序,保障国家安全;地方政府则主要从事资源的合理配置,追求经济效率。由于这种功能上的差异,导致了各级政府财政收支总量与结构上的区别。特别是各国的政治经济发展都存在路径依赖问题,政治体制和经济体制的特征加剧了政府功能在不同水平分布的差别,从而导致了国与国之间财政收支总量和结构的差异性。从世界各国的发展道路看,分权化是一种大趋势(Oates,1998a), 但在此过程中,分权的程度、形式、及效果等因具体情况而有所不同。 
中国的渐进式改革形成所谓“经济联邦主义”(钱颖一等,1998),反映到财政上,就是财政收支总额大头在地方的现象。表1和表2中的数据支持这一结论。从表1、表2中可以看出,1994~1997年间地方政府财政支出平均占财政支出总额的71.49%, 同期地方政为财政收入平均占财政收入总额的48.46%。 
我们把中国的财政收支状况与美国及一些转轨国家相比较,也许能说明财政联邦主义与经济联邦主义之间的区别。表3给出了美国1954 ~1987年间的财政支出状况。该表显示,尽管美国地方政府的财政支出额逐年上升,但其占财政支出总额的比重只是在1979 年以前略有上升,1979年以后便下降至某一水平。从具体数字上看,1981~1987年美国联邦政府财政支出占财政支出总额的比重平均62.35%,即使从1954 年算起,该比重平均数仍达61.52%,这一比例比中国要高很多, 我国1994~1997年间该比重平均为28.52%,1994 年以前这一比重也大多在三分之一左右,这说明改革以后我国中央政府自身的功能远远未落实。 
我们再把中国的数字与一些转轨国家比较。表4给出了1993年东欧7国的财政支出状况,1993年匈牙利等5个转轨国家(其中两个缺数据)的中央政府财政支出占财政支出总额的比重平均为32.64%, 这一比重与我国相当,而这些国家恰恰也是在改革过程中出现了经济分权与政治分权不对称的状况。为了解决这一权利不对称的不良后果,匈牙利等国正进行较彻底的政治分权(Bird,et.al,1998), 以适应财政联邦主义式的经济体制。表5描述了1993年7个转轨国家在不同级政府间进行经济责任划分的情况。除了公共企业由中央和地方共同负责外,其它的社会责任大多明确划分给中央或地方,这样做可以减少政府间的责任推诿现象,也可以为进一步的政治分权打好基础。我国分税制实行以后,经济权利似乎得到了明确的划分,然而,社会责任主要采取中央与地方分担的方式,其结果必然造成政府之间的扯皮,中央常常把财政支出责任推给地方,地方则向中央要钱,正常的转移支付被轻视,地方利用信息优势欺上瞒下,通过预算外收支及体制外收支来满足自身的利益要求,结果中央的调控力越来越弱,地方政府的官员无人监督。另外,中央政府的不守信用也直接导致了地方政府的欺上瞒下行为(Ma Jun,1995)。 
表1 中国中央和地方政府的财政支出 单位:亿元 
年份 财政支 中央财政 地方财政 地方财政 地方财政支 县乡级财政 
出总额 支出占% 支出占% 地出额 出占GDP% 支出占GDP%a 
1980 1228.83 54.26 45.74 562.02 12.35 - 
1985 2004.25 39.68 60.32 1209.00 16.88 - 
1990 3083.59 32.57 67.43 2079.12 11.35 - 
1991 3386.62 32.21 67.79 2295.81 10.79 - 
1992 3742.2 31.28 68.72 2571.76 9.94 10.82 
1993 4642.3 28.26 71.74 3330.24 9.65 9.24 
1994 5792.62 30.29 69.71 4038.19 8.57 7.66 
1995 6823.72 29.24 70.76 4828.33 8.13 7.93 
1996 7937.55 27.1 72.9 5786.28 8.34 8.30 
1997 9233.56 27.43 72.57 6701.06 8.81 - 
1998 10771 28.97 71.03 7651 9.62 

注:a列为样本数据。本表其余部分为官方统计数据。 
资料来源:《中国统计年鉴》1998,《中国统计摘要1999》, IMF《国际金融统计》1998,调查样本资料。 
表2 我国政府财政收入状况 单位:亿元 
年份 财政收 中央政府财 地方政府财 地方收入占地方财政 
入总额 政收入占* 政收入占* 总收入%* 
1980 1159.93 24.52 75.48 - 
1985 2004.82 38.29 61.61 - 
1990 2937.1 50.21 49.79 - 
1991 3149.48 45.36 54.64 - 
1992 3483.37 44.17 55.83 - 
1993 4348.95 35.82 64.18 67.0 
1994 5218.10 66.12 33.88 66.6 
1995 6242.40 61.94 38.06 70.4 
1996 7407.99 57.57 42.43 72.9 
1997 8651.14 48.86 51.14 
1998 9853.0 49.58 50.42 

*本栏数据来源于样本资料,其中地方收入指转移支付以外的收入。 
资料来源:《中国统计年鉴》1998,《中国统计摘要1999》,样本调查资料。其中1990~1996年间的数据是中央和地方本级收入,见杨之刚(1999∶584);其它年份为本级组织的收入,两者之间有一定差距。 
表3 美国政府财政支出(1954~1987) 单位:亿元 
年份 财政支 联邦政府 州政府财政 地方政府财政 地方政府财 
出总额 财政支出占% 支出占% 支出占% 政支出额 
1954 97.6 69.1 11.0 19.9 19.4 
1964 177.9 61.3 13.4 25.2 44.8 
1969 290.3 58.9 14.8 26.3 76.3 
1974 467.5 56.0 16.4 27.6 129.2 
1979 768.3 57.3 16.3 26.3 202.1 
1981 1006.8 61.1 15.3 23.6 237.5 
1983 1189.9 63.0 14.6 22.4 266.6 
1984 1277.9 62.9 15.0 22.2 284.1 
1985 1401.4 63.3 14.9 21.9 307.3 
1986 1487.0 62.4 15.3 22.5 334.5 
1987 1570.8 61.4 15.6 23.0 361.3 
年份 地方政府财政支出占GNP% 
1954 5.2 
1964 6.9 
1969 7.9 
1974 8.8 
1979 8.1 
1981 7.8 
1983 7.8 
1984 7.5 
1985 7.7 
1986 7.9 
1987 8.0 

资料来源:Hirsch and Rufolo(1990∶294)。 
表4 转轨国家的中央与地方政府支出(1993) 
国家 政府支出占GDP% 地方政府支出 
总支出 中央政府支出 地方政府支出 占总支出% 
阿尔巴尼亚 44.0 - - - 
保加利亚 41.2 - 9.9 24.1 
匈牙利 57.2 31.9 17.4 30.4 
波兰 48.1 31.8 5.9 12.3 
罗马尼亚 35.6 21.7 3.7 10.4 
俄罗斯 39.6 20.3 17.0 42.9 
乌克兰 73.4 57.5 20.9 28.5 

资料来源:Bird et. Al(1998:3,table1.1)。 
表5 转轨国家各级政府的支出责任(1993~1994) 
国家 初级 中级 住宅 给排 健康 社会 道路 
教育 教育 建设 水 服务 
阿尔巴尼亚C C C S C SN S C 
保加利亚SN C SN C SN SN S C 
匈牙利 SN C SN SN SN SN C 
波兰 SN C S SN C SN S 
罗马尼亚C C SN SN S S S C 
俄罗斯 SN SN SN SN SN S SN 
乌克兰 SN SN SN SN SN S C 
国家 公检法 公共设施 公共环境 公共企业 
阿尔巴尼亚C C S S 
保加利亚SN S S S 
匈牙利 SN S SN S 
波兰 SN S SN S 
罗马尼亚C SN SN S 
俄罗斯 SN SN SN S 
乌克兰 SN SN SN S 

注:S-中央与地方分担;SN-地方负责:C-中央负责。阿尔巴尼亚、波兰、乌克兰等国正通过立法把部分中央支出责任逐步转移给地方。 
资料来源:Bird Al(1998:3,table 1.1)。 
二、地方财政支出结构的国际比较 
我国地方政府的财政支出无论是范围还是结构上都存在不合理的一面。例如,财政部财科所的研究报告显示,一方面地方财政支出的范围不清,主要体现在企业亏损补贴及价格补贴比重过大,1996年地方财政以退库方式支出的企业亏损补贴达280.2亿元,相当于地方财政支出的5.29%;1996年全国地方财政价格补贴330.51亿元,占地方财政支出的5.71%。另一方面,地方财政支出的结构也不合理,主要表现在建设性支出比重逐年降低,1996年比1993年下降了1.23%;而行政管理费逐年上升,1993~1996年间平均增长20.4%,该费用占地方财政支出的比重1991年为9.6%。1996年上升为10.52%;地方文教行政支出中人头费占大头,1995年人员经费占地方教育支出的72.52%; 非公益性事业单位及公益性事业单位与行政机构的非公益性支出挤占财政资源,而社会性支出比重过低,据称西方国家社会性财政支出比重一般为50%~60%,而我国1996年该比重仅为26.94%。①但是,根据我们的样本数据, 县级财政支出结构近几年的变动趋势与官方的研究结果不吻合(见表6、表7)。 
表6 县级财政支出结构(样本平均数) 
年份 财政支出总 建设性支 支农支出 教育事业 行政管理 公检法支 
额( 万元) 出占% 占% 费占% 费占% 出占% 
1992 2650.29 12.23 6.22 25.62 19.17 5.63 
1993 2960.14 9.96 5.56 26.6 18.63 5.47 
1994 3001.43 7.21 4.22 28.71 23.16 6.02 
1995 3993.57 7.6 4.9 27.6 22.19 5.28 
1996 4938.86 10.01 5.73 25.57 21.33 6.8 

表7 乡镇级财政支出结构 
年份 财政支出总额(万元) 教育事业费占% 行政管理费占% 
甲镇 乙镇 甲镇 乙镇 甲镇 乙镇 
1994 123.57 - 54.08 - 23.34 - 
1995 117.66 - 56.08 - 14.25 - 
1996 163.52 144 49.23 43.75 18.4 12.5 
1997 151.09 249 52.33 30.92 16.74 9.64 
1998 194.8 285 45.55 29.68 16.83 8.49 

从表6可以看出,1992~1996 年间地方建设性支出及支农支出占地方财政支出的比重先降后升,而教育支出及行政管理费在总量上逐年增加,但其占地方财政的比重则表现为先升后降,这在一定程度上说明地方政府在分税制实行以后逐步加大了公共品供给的力度,并逐步重视当地经济竞争力的提高。两个乡镇个案的数据也反映了同样的问题(见表7)。不过, 在乡镇一级突出的特征是教育经费和行政管理费占主要部分,两者之和几乎是总财政支出的一半以上,并且农村乡镇与城市郊区的乡镇有一定的差别。 
如果把我国地方政府的财政支出结构与其它国家作一比较也许更能说明问题。我们选择两个转轨国家罗马尼亚和匈牙利进行比较(两国地方政府财政支出结构见表8、表9)。由于各国的政府职能在各级政府间的划分不同,决定了相应的财政支出结构。例如,罗马尼亚的地方政府在当时并不承担初中级教育支出,因此,建设性支出的比重显得特别大;匈牙利的地方政府因承担初中级教育支出责任,故教育经费一项占了近三分之一,基本上与我国相当。不过,与这两国相比,我国地方政府的行政管理费支出比重过大,而资本品供给比重过小,这反映出政府机构膨胀挤占了建设性支出的资金来源。 
罗马尼亚的地方政府财政 
表8支出结构(1991~1993)单位:% 
年份 1991 1992 1993 
类别 
基础设施、住宅及交通 81 75 59 
文化艺术 3 4 3 
健康及社会救助 1 1 24 
经济活动支出 4 4 3 
行政管理费 10 14 10 
其它 1 2 1 
建设性支出占GDP比重 2.2 1.2 0.9 

资料来源:Jakob(1998:235~236,表6~1,6~3)。 
表9 匈牙利的地方政府财政支出结构(1988-1993) 单位:% 
年份 1988 1989 1990 1991 1992 1993 
类别 
教育 33.9 31.4 41.8 33 30.5 30.5 
健康 18.2 19.1 6.4 20 19.8 20 
社会保障与福利 4.4 7 7.1 6 10.1 6.1 
住宅及公共设施 16 6.5 10.7 4.6 2.7 4.1 
文艺及宗教事务 2.2 5.1 6.2 4 4.1 4.3 
交通和通讯 6.8 14 - 6 3.4 2.6 
其它 18.6 18.8 27.9 26.4 29.6 32.5 
建设性支出 27.2 23.2 21.7 16.1 18.5 18.3 

注:其它项包括公共秩序与安全、燃料和能源、农业、日常公共服务及其它。 
资料来源:Bird et.al(1998∶76,ge 2~2)。 
三、地方政府收入结构的国际比较 
当前,人们更关注地方政府的各种制度外收入,对制度内收入反而有所忽略,实际上地方政府财政收入结构的不合理也体现在税收结构上。按照马斯格雷夫等人的研究结果(转引自麦锡尔,1997:246~247),地方税的设置原则主要有二:(1)税源流动性较小;(2)以居住地为基础,满足这两条原则的税种主要有财产税、个人所得税、零售及其他间接税等。当然,地方政府的税收是否有效还要从征税行为等角度来衡量,Owens-Norregaard标准给出了一个好的地方税应具备的特征。这些特征是:(1)税基不应具有很大的流动性,收入应相对稳定;(2)采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求;(3)税收收入不应很容易转移给非居民个人;(4)纳税人应认为它是公平的;(5)应便于管理;(6)不应具有过分的累进性(转引自麦锡尔,1997:247~248)。用这些特征来衡量我国地方政府的税收便会发现,1994年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入,而很少顾及地方税的有效性。 
通过一些国际比较也许更能说明问题,表10、11、12、13对我国与一些发达国家的地方税结构进行了比较。由于官方的统计大多把一些小税种统一计入其他类,给比较带来了困难,而我们在调查过程中同样碰到过类似的问题,这也许真实地反映出一些重要税种在我国地位太低了,所幸有少数样本可以显示实际情况。这些数据表明,发达国家的地方税收入主要由个人所得税和财产税构成,一些国家的财产税甚至成了地税的唯一税源;汽车税等也是重要税种,在韩国汽车税比重达到6.7 %。而我国这些重要的地方税种所占比重却非常低,调查显示,1998年A 县的个人所得税仅占地方财政收入的4.33%,房产税占1.98%,车船使用税占0.87%;D县的个人所得税仅占6.02%,房产税占2.63%, 车船使用税占0.92%;H县的个人所得税仅占5.52%,房产税占2.47%, 车船使用税占1.02%;A镇个人所得税占0.7%,房产税占0.85%,车船使用税占0.21%;B镇个人所得税占1.42%,房产税占1.75%, 车船使用税占0.91%,三者相加最高的D县其比重也仅9.57%,最少的A镇三个税种的比重仅为1.76%。地方政府大量依靠增值税、营业税及企业所得税,不仅挤占了中央政府的财政资源,而且助长了地方政府的企业家行为,这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。 Bird 等人(1998)在分析东欧几个转轨国家的地方财政行为时也特别指出,这些国家在进行税制改革时,往往不注意给地方政府提供可行的充足的税源,地方可开征的税种较少,忽视汽车税等重要税种,财产税也因产权问题、征收难度大、估价不确定等因素而无法有效征收。东欧诸国的这些问题在我国也普遍存在,特别是我国高度集权的政体渗透到财政领域,表现为地方政府无权决定当地的税负,所有税种的开征均由中央直接控制,这样尽管在一定程度上约束了地方政府的税收征管行为,但也造成了地方被迫寻求制度外发展的尴尬局面。 
表10 地方税结构的国际比较 单位:% 
个人所得税 公司税 工薪税 财产税 一般消费税 
美国 4.9 1.0 - 74.3 10.4 
德国 67.6 14.8 - 16.6 - 
澳大利亚 - - - 99.8 - 
加拿大 - - - 85.0 0.2 
法国 14.6 - - 33.8 - 
丹麦 90.5 1.7 - 7.6 - 
意大利 13.4 9.0 - - - 
日本 28.7 34.7 - 23.1 - 
英国 - - - 100 - 
特定商品和服务税 公共设施使用税等 其他 
美国 4.7 4.6 - 
德国 0.4 0.4 0.3 
澳大利亚 - 0.2 - 
加拿大 0.1 1.5 13.2 
法国 4.9 8.5 38.2 
丹麦 0.1 - - 
意大利 19.7 0.2 35.7 
日本 8.6 4.0 0.9 
英国 - - - 

表11 经合组织成员国的地方税收收入结构(非加权平均)单位:% 
个人所得税 公司税 工薪税 财产税 一般消费税 
六个联州 1975 32.3 5.7 5.9 9.2 17.7 
邦制国 1980 37.6 6.9 5.7 9.3 18.3 
家 1989 38.3 6.9 4.7 10.6 19.4 
地方 1975 27.5 4.9 3.4 52.5 4.5 
1980 29.9 4.8 2.3 51.0 5.1 
1989 29.6 5.8 1.9 49.7 5.5 
集权 1975 40.0 8.2 - 30.1 2.9 
国家 1980 37.5 7.8 - 27.5 3.9 
1989 34.7 8.2 - 30.0 3.0 
特定商品和服务税 公共设施使用税等 其他 
六个联州 1975 12.4 11.2 0.4 
邦制国 1980 10.2 11.5 0.5 
家 1989 9.2 10.0 0.7 
地方 1975 3.1 1.1 2.2 
1980 2.7 1.2 3.0 
1989 2.7 1.4 3.2 
集权 1975 4.4 7.8 5.4 
国家 1980 4.2 4.6 8.4 
1989 5.3 5.1 9.9 

资料来源:麦锡尔(1997:242-245),其中表10均为1989年数据。 
表12 韩国的地方税结构 
项目 税种 占财政收入% 
省级税 购置税 18.3 
登记税 21.6 
牌照税 0.8 
市县级税 居住税 8.6 
财产税 3.6 
汽车税 6.7 
耕地税 0.1 
屠宰税 0.3 
赛马税 0.9 
过量土地占用税 0.0 
烟税 24.7 
总土地税 6.3 
市县级专项税 城市规划税 3.8 
社区设施税 1.4 
工场税 2.3 

资料来源:蒙丽珍(1996:164)。 
表13 我国的地方税结构 单位:% 
税种 1994年 1995年 1996年 
增值税 25.27 23.10 21.23 
营业税 28.21 29.24 28.76 
资源税 1.98 1.93 1.64 
企业所得税 12.69 12.39 12.94 
城镇土地使用税 1.42 1.19 1.12 
印花税 0.99 - 1.74 
其他工商税 9.85 13.03 13.32 
农业税 8.50 8.6 9.67 
城镇维护建设税 7.61 7.41 6.91 
耕地占用税 1.89 1.89 1.78 
国有资产投资方向调节税1.59 1.22 0.89 

资料来源:《中国财政年鉴》,1997。 
四、结论 
从上面的国际比较中可以看出,我国地方的财政收支无论是总量上还是规模上都存在不合理的一面,表面上似乎只要压缩地方财政支出规模、优化地方财政收支结构就可以解决问题,但实际上中国式的经济联邦制必然会带来地方支出的膨胀,一旦地方收入跟不上,就会迫使地方寻求制度外收入。所以,要建立有效支持中央财政政策的制度基础,只有在事实上的经济分权的基础上,逐步进行政治上的分权,一方面,逐步赋予地方立法机构开征地方税种、制定和调整地方税率,以及制定地方税征管办法的权利;另一方面,要加强财政监督,不仅财政体系内部要进行预算制度和监督机制的改进,更重要的是要逐步扩大纳税人的直接监督权利,即通过地方政府政务公开和财务公开制度的实行,赋予纳税人直接介入财政预算的制定、管理和执行过程。 
【参考文献】 
[1]《地方财政支出改革研究》课题组:《我国地方财政支出改革的研究》,《研究报告》1998年第4期。 
[2 ]麦锡尔:《经济合作与发展组织成员国的税收政策——选择与冲突》,中国财政经济出版社1997年版。 
[3]蒙丽珍:《转移支付分析——比较及选择》, 东北财经大学出版社1996年版。 
[4]钱颖一、G·罗兰德和许成钢:《M型和U型组织的协调性变革》,《现代企业理论与中国经济改革》(上册),社会科学文献出版社1997年版。 
[5]史忠良等:《地方财税体制改革研究》, 中国财政经济出版社1998年版。 
[6]王加林:《地方财政——跨世纪改革与发展》, 经济科学出版社1999年版。 
[7]尾崎护:《日本等工业化国家的税制》,中国税务出版社1995年版。 
[8]杨之刚:《公共财政学:理论与实践》,上海人民出版社1999年版。 
[9]Birk,Richard M.,Robert D.Ebel,and Christine 1.Wallich,1996,"Fiscal decentralization: From command to market",inBird,Richard M.,Robert D.Ebel,and Christine 1.Wallich( ed. ),1996,Decentralization of the socialist stateintergovernmental finance in transition economics,Avebury. 
[10]Bird,Richard M.,Christine 1.Wallich,and Gabor Peteri,1996,"Financing local government in Hungary ", in Bird,Richard M.,Robert D.Ebel,and Christine 1. Wallich ( ed),1996, Decentralization of the socialist stateintergovernmentalfinance in transition economics,Avebury. 
[11]Jakob,Felix A. , 1996, "Decentralization and localgovernment finance in Romania",in Bird,Richard M., Robert D.Ebel,and Christine 1.Wallich(ed.), 1996, Decentralization ofthe socialist state intergovernmental finance in transitioneconomics,Avebury. 
[12]Ma,Jun,1995,"Modeling centrallocal fiscal relations in China",China Economic Review 6:105-136. 
[13]Musgrave,R.A.,1959,The theory of public finance, NewYork:McGraw-Hill. 
[14]Oates,W.E.,1972,Fiscal federalism,New York: HarcourtBrace Jovanovich. [15]Oates,W.E.,1998a,The economics of fiscal federalism and local finance,Cheltenham,UK, and Northampton, MA, USA: Eduard Elgar Publishing Limited. 
[16]Oates,W.E.,1998b,"Federalism and Governmentfinance", in Oates,W.E.(1998a).  DvNews